A distanza di 15 anni dalla sua emanazione la L. 241/1990 sul procedimento amministrativo è stata sottoposta, con l’approvazione della L. 11 febbraio 2005, n. 15, ad un intervento radicale di riforma, e tale da gettare le basi per un nuovo statuto del provvedimento amministrativo. Obiettivo della riforma è quello di adeguare il modus operandi della pubblica amministrazione ai consistenti cambiamenti, culturali e normativi, avvenuti negli ultimi anni (si pensi, ad esempio, alla privatizzazione del pubblico impiego suggellata con il d.lgs. 29/1993, e alla connessa separazione dei ruoli di indirizzo politico e di gestione amministrativa, o al decentramento amministrativo e alla semplificazione normativa realizzati con le leggi Bassanini, e, ancora, all’adozione, quale strumento operativo, del piano esecutivo di gestione). Si è, in buona sostanza, verificato un fenomeno di ripensamento dei modelli organizzativi dell'amministrazione pubblica in un’ottica aziendalista, che ha portato a coniugare il concetto di azione amministrativa, vincolata nello scopo, con quello dell’agire per risultati. Il nuovo ordito normativo mira dunque a consolidare la già pronunciata (e storicamente affermatasi nel passaggio dallo Stato di diritto allo Stato sociale) tendenza al superamento della impostazione statalistica e autoritaria del rapporto tra le amministrazioni pubbliche e i cittadini in favore di una visione paritaria, che punta al concorso attivo degli amministrati nei processi decisionali, nell’ottica di una gestione consensuale dell’interesse pubblico. Sensibile alla richiesta di dialogo con la macchina amministrativa il revisore ha introdotto un pacchetto di nuove garanzie procedimentali per il cittadino, cui corrispondono nuovi obblighi di protezione a carico della P.A. Si illustrano di seguito i principali punti di intervento della riforma.
Strumenti di diritto privato. Viene riconosciuta la facoltà della P.A. di ricorrere alle forme del diritto privato nell’ottica della migliore realizzazione del fine pubblico e trasformato il ricorso allo strumento degli accordi sostitutivi del procedimento in una modalità generale di conclusione negoziata del procedimento. Antesignane di tale orientamento sono state le sentenze 204/2004 e 281/2004 le quali, muovendo dal presupposto che la pubblica amministrazione possa agire come autorità ovvero con strumenti consensuali, hanno ridefinito i confini della giurisdizione amministrativa.
Responsabile del procedimento. A carico del dirigente competente all’adozione del provvedimento finale è previsto l’obbligo di motivare l’eventuale dissenso rispetto alle risultanze dell’istruttoria riferite dal responsabile del procedimento.
Giusto procedimento. La P. A. è tenuta a comunicare preventivamente il provvedimento di rigetto dell’istanza, appalesando le ragioni del mancato accoglimento ovvero i presupposti di fatto e di diritto. Segue il contradditorio endoprocedimentale: l’interessato, venuto a conoscenza delle ragioni ostative, entro dieci giorni può esporre le tesi giuridiche o addurre gli elementi di fatto ritenuti idonei ad inficiare la tesi della P.A. In caso di mancato accoglimento delle osservazioni la P. A. deve emanare il provvedimento negativo integrando le originarie motivazioni.
Conferenza dei servizi . L’istituto viene profondamente riformato, al fine di risolvere i problemi di coordinamento sollevati dalla modifiche apportate dalla l. 340/2000. Rileva, in particolare, l’eliminazione dell’obbligo sia di notificare il dissenso all’amministrazione procedente che di impugnare la determinazione conclusiva della conferenza. In maniera più semplificata, infatti, si considera acquisito l’assenso dell’amministrazione il cui rappresentante non abbia espresso definitivamente la volontà dell’amministrazione rappresentata.
Patologia e revoca del provvedimento. Nel neointrodotto Capo IV bis la esecutorietà del provvedimento amministrativo viene ricondotta al principio di legalità ed è previsto l’obbligo di liquidare un indennizzo al privato che dalla revoca possa aver subito un pregiudizio. Viene introdotto il concetto, proprio di altre esperienze europee, che le violazioni di carattere formale o procedimentale non danno luogo ad annullabilità del provvedimento di natura vincolata, laddove il contenuto dello stesso non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Comunicazione di avvio del procedimento. Secondo le nuove integrazioni deve essere indicata la data entro la quale, deve concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell’amministrazione e, nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa istanza. Le garanzie apprestate in ordine alla temporalizzazione dell’attività amministrativa sono ulteriormente rinforzate dalla previsione secondo cui decorsi i termini massimi il ricorso avverso il silenzio può essere proposto anche senza necessità di diffida all’amministrazione inadempiente .
Diritto di accesso. L’istituto è interamente riscritto ed è configurato quale principio generale dell’attività amministrativa, attinente ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, ai sensi dell’art. 117 della Costituzione. Le nuove disposizioni, tuttavia, saranno applicabili soltanto con l’approvazione da parte del Governo del regolamento di adeguamento alle modifiche.
Ambito di applicazione. La nuova disciplina si applica ai procedimenti statali e degli enti pubblici nazionali e, solo per quanto stabilito in tema di giustizia amministrativa a tutte le amministrazioni pubbliche, mentre le Regioni e gli enti locali, potranno regolare autonomamente le materie disciplinate dalla stessa legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come sono definiti dai principi stabiliti dalla legge medesima.
